支持引导社会力量全链条、高效能参与灾害应对

作者：张强（北京师范大学风险治理创新研究中心主任、社会发展与公共政策学院教授、博士生导师）

随着气候变化加剧，极端天气常态化趋势日益加强，由此引发的各类灾害发生频率高、造成损失重，对生命财产安全和社会治理带来巨大冲击。自7月29日晚上开始，受台风“杜苏芮”的影响，北京、河北中部和南部、天津北部等地接连遭遇暴雨或大暴雨侵袭，多个国家气象观测站单日降水量突破历史极值。根据媒体报道，连日持续强降雨引发多地发生洪涝和地质灾害，造成人员伤亡，一些山区镇村断电、断路、断通信，抢险救援时间紧迫、任务艰巨。海河流域中部洪水正向下游演进，蓄滞洪区、分洪河道和滞洪水库相继启用，同时山丘地区山洪地质灾害风险增加，人员转移安置、防洪工程巡查抢护和救援救灾任务重、压力大。

(资料图片仅供参考)

7月30日9时，国家防汛抗旱总指挥部针对京津冀晋豫等重点省份启动防汛二级应急响应。与此同时，社会应急力量也积极参与，前往灾区参与抗洪救援。全国各地多家基金会、社会组织和社会应急救援队伍迅速启动京津冀地区暴雨洪涝灾害响应，前往受灾地区开展灾情评估、人员转移及物资发放等救援行动。北京、河北、天津红十字会均已派出红十字救援队协助党委政府开展人员转移安置、物资管理等工作。值得注意的是，各方社会应急力量积极开展灾害响应的同时，通讯通信中断、行动协调不畅、手续办理困难、道路通行受阻等在往次灾害响应中出现的问题仍然存在，给跨区域救援带来不小的挑战。

要实现社会力量的有序、有力、有效参与，需要从以下几个方面进一步进行系统性优化完善。

一是强化灾时程序弹性，确保应急救援的效率和效能。2019年，为支持社会力量参与抢险救灾，交通运输部、应急管理部《关于做好社会力量车辆跨省抢险救灾公路通行服务保障工作的通知》发布，通知明确指出“应急管理部启动重特大突发事件应急响应后，自愿参加跨省抢险救灾（包括向灾区运送救灾物资，下同）的社会力量，在申报系统填报车辆信息、行驶路线、通行时间、携带装备、物资种类等信息。应急管理部审核后，将有关信息通知相关省级应急管理部门。省级应急管理部门报经省级人民政府同意后，通报省级交通运输主管部门组织沿线收费站免收车辆通行费，服务区做好优先加油、加水、餐饮、住宿、车辆维修等公路通行服务保障工作”。在2022年，应急管理部、中央文明办、民政部、共青团中央联合印发的《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》也指出，当发生重特大灾害时，相关应急管理部门会同有关单位根据灾情和本级人民政府指令及时启动现场协调机制，利用社会应急力量救援协调等信息平台，向社会发布灾区救援需求信息，并掌握处理救援、救助信息，为社会应急力量参加抢险救援行动提供信息咨询、报备统计、任务管理、装备物资补充协调、救援和撤离灾区保障等支持，确保救援救灾秩序。以上政策要求的社会力量登记备案程序有助于属地政府和应急管理等部门实时掌握外部来支援的社会应急力量动态，是政府有关部门进行属地管理全面保障应急救援行动、支持相关费用减免以及事后系统评估的基础，也是社会应急力量确定救援需求和自身能力适应性检视的过程。

但值得注意的是，面对不同类型突发事件带来的不确定性冲击，还需正视灾时相关登记备案手续存在客观不能办理或不能及时办理的可能性，例如媒体报道中出现的公章无法取得、通讯中断等情况，进而需建立应对上述情况的备用通道，例如打通当地指挥部或协调中心等协同平台与社会应急力量以及基层社区的沟通渠道，破解“程序”刚性难题。毕竟灾时尤其是洪水这类灾害，灾情形势急剧变化，救援“窗口期”较短，确保救援力量迅速到位并展开救援至关重要。此外，还需转换视角，强化属地管理的同时，派出地也可根据平时能力测评、信用记录等情况把好社会应急力量的“质量关”，确保派出的社会应急力量具备相应的应急能力，为属地有关部门动态接收社会应急力量分担压力。

二是强调灾时协调平台的主体地位，提升协调平台的专业化和数字化能力，确保社会应急力量有序参与。影响救灾效率的除了相关手续办理困难外，灾区内外信息不对称、多头对接和管理也容易造成救援资源扎堆甚至过剩、挤占生命通道等情况，影响灾害响应效率和效果。因此属地协调平台需建立动态管理机制，一方面前置和优化程序，促使社会应急力量抵达后快速按照“报备-派出-撤离”的流程开展工作，掌握社会应急力量的人力、物力、资金等资源情况，避免多头“邀约”造成灾区秩序混乱、需求供给信息不匹配等情况；更为重要的是要推动灾区的需求科学评估和及时分享，通过信息对称来促进资源的对接效能。这就要求提升灾时协调平台的专业化、数字化应对能力，优化前端救援力量、中段协作平台、后端支持力量的协同机制，保障协同机制的有效性和协作措施的科学性。面对庞大的社会应急力量协调工作任务，以及分布在应急管理部的灾害应急救援救助平台、95707热线、110、119等应急系统以及各大媒体等社会性平台的求助信息，协调平台如何实现动态的信息统筹、供需分配及动态管理是一个重要难题。这不仅对数字化技术应用提出要求，也对管理制度的科学性、整合性和弹适性提出了挑战。

三是织密基层安全韧性防护网，充分发挥“第一响应人”的作用。各级政府部门以及社会各界的应急举措是生命防线的关键支撑。在生死时刻，灾区往往出现电力、通讯中断的情况，因此我们依赖的不能仅是高科技的智能技术，而是从底线上构筑“韧性长城”。为此，织好“村组干部+监测员队伍+社区应急志愿队伍+农户互助群+外来社会力量”无缝对接的安全网，用好喇叭、守好夜，及时采取提前转移疏散、关停易受灾场所等措施，才能有效保障人民的生命财产安全。此外，更要分阶段发挥基层能动性，在应急响应阶段促进协调平台对资源的集中；在恢复重建阶段，要促进基层社区与社会力量资源的开放对接，发挥社会力量的灵活性、专业性作用，为社区恢复生产生活递送相关服务。

四是深化跨区域协调，夯实京津冀社会力量协作动员机制。鉴于灾害风险的系统性和复杂性，京津冀晋等多个省份遭受的洪涝和地质灾害治理还需加强协同性。此前，京津冀各地气象部门已经加强联动，筑牢气象防灾减灾第一道防线。在国家防总、水利部、海河防总的统一指挥和调度下，京津冀地区水利、水务部门也高频次共享和研判雨水情，调度洪水。在应急响应阶段，更要继续强化区域联动机制，不仅在政府层面，也要针对社会应急力量建立京津冀社会协同动员机制，在监测预警、风险评估、应急值守、会商研判、工作抢险、应急救援、社会救助和新闻宣传等各个环节，充分调动政府部门、企业单位、社会组织以及驻地解放军和武警部队的多元力量，形成信息互通、资源共享、工作协同、力量整合、齐抓共管的防灾减灾救灾合力。

五是统筹生命救援转向生命救援与社区可持续，尽快启动气候韧性社区建设。随着京津冀雨势减弱，关注生命救援和生存需求等的同时，还需重视社区可持续的问题。除了洪灾之下多种多样的个性化需求，还要充分关注到儿童、妇女、老人和残障人士等群体的脆弱性，尽快恢复群众的生产生活秩序。此外，还需尽快启动复盘，全面谋划气候韧性社区建设。在气候变化的背景下，如何应对极端天气事件、增强气候韧性应成为同类灾害历史低风险地区的安全治理重点。应尽快开展灾后社会影响评估，针对此次洪涝灾害的应急准备及应急处置过程开展“法医式”调查，应用系统思维对灾害应对中的工程、非工程性措施以及涉及到的科学、管理和文化等问题，借助人工智能等手段进行整体性复盘，梳理建设气候韧性社区的系统战略和创新路径。

来源：光明网-理论频道

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